三、造成政府违约的制度问题
除了由于不可预见的客观原因导致合同或协议不能继续履行的情况，政府在与民营企业的合作过程中违约存在两个主观原因。一是政府相关部门制定合同或协议草率，缺乏对民营企业的责任感；二是政府行政领导人为了自己的利益，不讲诚实信用，置民营企业的正当利益于不顾。这体现出目前我国相关制度中存在的两个问题。
（一）没有建立科学的决策和管理制度
我国目前仍存在决策时只依据政府行政领导人的个人经验和价值取向，缺乏民主性、科学性，导致政府与民营企业签订的合同或协议形式不规范，内容不合理的情况。另外，政府的政绩考核评价机制不够科学。离任政府行政领导有时不必为自己造成的“糊涂账”买单，而新任政府行政领导治理前任留下的旧账得不到应有的肯定，对合同或协议的履行缺乏积极性。
（二）司法机关对行政机关的制约力不强
司法机关对行政机关的制约力不强，导致民营企业在行政诉讼中胜诉率低。据最高人民法院在年6月13日的通报可知，年全国各级人民法院审结的行政案件中，行政机关一审的败诉率仅为14.62%。[1]而在企业胜诉案件中，还存在政府部门不执行法院的判决或裁定的情况。如在上述北京裕顺通房地产开发有限公司与北京市顺义区后沙峪镇人民政府的案件中，经过北京三中院一审、北京高院二审，于年4月14日做出了生效判决书。但沙峪镇政府一直未履行生效判决中规定的义务。裕顺通公司数十次通过致函及当面沟通的方式向北京三中院执行局领导及主办法官进行催告，法院始终没有采取相应的措施。行政诉讼中企业与政府机关地位不平等，企业胜诉率低，政府行政领导在违约后可以不必承担责任，导致了一些政府行政领导毫无顾虑地违反与民营企业签订的合同或协议。
综上所述，笔者认为，要解决目前我国政府、民营企业合作中政府违约的问题，一方面，应深化政府制度改革，规范政府与民营企业的合作方式；另一方面，应充分发挥司法机关对行政机关的制约作用，用法律为民营企业的发展保驾护航。
四、解决政府违约问题的建议
国务院在年11月27日发布的《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》中提到，“地方各级政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺，认真履行在招商引资、政府与社会资本合作(PPP)等活动中与投资主体依法签订的各类合同，不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约，因违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任。”李克强总理在年两会的政府报告中也指出，政府要信守承诺，决不能“新官不理旧账”。解决好我国当前存在的政府、企业合作过程中的政府违约问题，才能为广大的民营企业提供良好的营商环境。
（一）完善政府机关决策、管理制度
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完善政府机关的决策制度
改变过去由在政府行政领导个人主导决策的旧模式，构建政府主导、多主体广泛参与决策的新模式。在保证经济社会安全和商业秘密的前提下，完善政务公开制度和听政制度，通过民情调研、咨询专家、决策公示等办法，让与项目相关的更多主体参与到决策中来，保证合同或协议的专业化、科学化。
建立政府法律顾问制度。通过聘请专业法律顾问的方式，对政府与企业之间的合同形式，合同内容进行规范，避免以非正式的内部会议意见，部门内部文件等作为政府与企业合作关系中权利义务的载体。例如，上海市政府在年5月25日发布了《上海市人民政府关于推行政府法律顾问制度的指导意见》，明确要实现全市各级政府及其工作部门的法律顾问“全覆盖”。上海市政府通过聘请高水平的法律顾问，让他们以法治视角和专业眼光，在政府作出重大决策、处置重大事件过程中，认真开展研究论证和法律风险评估，从源头上守牢法律底线。
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完善政府机关的管理制度
完善政府行政领导重大决策终身责任追究制以及责任倒查制度，有政府行政领导人签订合同或协议不符合规定的，不能使其因调任逃避责任。加强对政府行政领导行为的监督机制，尤其是外部监督机制的建设，在领导个人自由裁量权与行为的正确性之间取得平衡。确保政府行政领导能够能够在其位谋其政，切切实实为人民谋利益、为发展谋方向。
改变过往的政绩考核标准，对政府行政领导的执政思路和方式进行科学评价。将治理前任遗留项目纳入政绩考核中，鼓励政府行政领导积极解决前任遗留问题，形成账目有新旧之分，但政府应该承担的责任却不分先后的正确导向。在鼓励政府行政领导大胆创新的同时，又要鼓励他们维护大局，保持当地政府执政战略的稳定性。
（二）加强司法机关对行政机关的制约力
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减少行政机关对司法机关的影响力
通过改司法与行政并列平行的机构设置为从中央到地方的垂直管理模式、设立巡回法院以及实施跨区域审判制度，消除行政机关对司法机关的指挥和控制。通过建立省以下法院财政独立于当地政府的制度，使法院的财政供给渠道不受制于当地政府。建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。对于严重干预司法独立的领导干部，除了给与处分之外，造成严重结果构成犯罪的，严格依法追究其刑事责任。
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保证司法机关判决或裁定的有效性防止作为被告的政府机关的行政领导出现不出庭应诉、中途退庭以及拒绝履行判决、裁定、调解书等行为。法院可以采取公告、警告乃至罚款、司法拘留的方式规范行政机关的诉讼行为。建立政府及其行政领导失信名单，向社会公告。保证企业不必忌惮的管理职权，在遇到政府违约、毁约等违法行为时，能够及时通过法律维护自身的合法权利不受侵犯。
结语
“求木之长者，必固其根本；欲流之远者，必浚其泉源”。政府信守对民营企业的诺言，既是“固本”，又是“浚源”。相关部门唯有认真对待相关契约，约束自己的行为并努力践行，确保地方经济发展遵循科学规律，才能实现党和国家事业的全面发展。
[1]去年全国法院行政案件行政机关败诉率14.62%，载《北京晚报》，年6月13日，第11版。
课题组成员
毛玲玲教授
马文玲、陈万科、朱纪玲、高原
责任编辑：高原
刑法研习
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