本文原标题为：“北京市失能老人长期照护保障制度研究”，为北京义德社会工作发展中心课题组，根据从北京市老龄协会得到了的“年北京市城乡老年人口状况调查（以下简称“年调查”）”的数据库，联合12位教授、研究员和老年服务机构管理者共同研究所得。
在这基础上，课题组进行了研究报告的撰写。本报告为正式报告的简短版，共分四个部分：
一、长期照护保障制度的概念框架和国际经验；
二．北京市建立长期照护保障制度的背景；
三、北京市老年人的长期照护需求；
四、关于建立北京市长期照护保障制度的建议。
今天会刊登报告的前两个部分，文中引用多项数据说明北京市人口老龄化进程已不可逆转。作为主要政策对象的户籍老人，尤其是高龄老人，增长的速度越来越快。这样的发展趋势，使医疗保险和老年服务负担日益加重，所以必须进行改革，即通过建立长期照护保障制度，包括建立和完善与失能老人长期照护相关的筹资制度和服务体系，并妥善地作出统筹安排。
执笔I唐钧
北京义德社会工作发展中心课题组
北京市失能老人长期照护保障制度研究（上）
“十二五”以来，尤其是年以后，随着中国老龄化进程的不断加速，老年服务问题得到了国家的分外重视。年5月27日，中共中央政治局就人口老龄化的形势和对策，举行了第三十二次集体学习。在会上，主席指出：要“落实支持养老服务业发展的政策措施”，建立“相关保险和福利及救助相衔接的长期照护保障制度”。
此前，在年年底，我们接受了北京市老龄协会委托的、题为“北京市长期照护保险制度研究”的研究课题。在接受研究任务之后，我们即联合12位教授、研究员和老年服务机构管理者，组成了课题组。
北京市老龄协会提出的研究任务是：“北京市建立长期照护保险制度的路径选择”。结合主席提出的“长期照护保障制度”的新概念，我们将研究目的调整为“北京市建立长期照护保障制度的路径选择”，并由此提出了两个研究问题：其一是如何通过“相关保险和福利及救助相衔接”的保障手段，来为筹措资金和提供服务；其二是“十三五”期间，如何在北京市创建长期照护保障制度的策略与步骤。
就研究方法而言，课题组主要采用了以文献研究为主要质性的研究方法，和以问卷调查为主的定量研究方法，而主要以后者为主。课题组从北京市老龄协会得到了“年北京市城乡老年人口状况调查（以下简称“年调查”）”的数据库。同时，课题组还于年4—6月，在用分层随机抽样的办法，对北京市三个区的位老人，进行了问卷调查（以下简称“年调查”）。
在此基础上，课题组进行了研究报告的撰写。报告共分四个部分：
一、长期照护保障制度的概念框架和国际经验；
二．北京市建立长期照护保障制度的背景；
三、北京市老年人的长期照护需求；
四、关于建立北京市长期照护保障制度的建议。
以下分而述之：
一．长期照护保障制度的概念框架和国际经验
国际上，“长期照护”和“长期照护保险”等概念非常流行。但现在主席提的是“长期照护保障制度”，怎么理解“长期照护保障”，落实主席的指示精神？为了进一步讨论在北京市如何建立这项社会保障制度，我们的报告，恐怕要从对这个新概念的内涵和外延作出界定开始。
1．长期照护保障制度是一个新概念
主席提出的“长期照护保障制度”，无疑是一个新概念。而且这个概念可能会涉及到社会保险、商业保险、社会福利、社会救助，这显然是一个有中国特色的新概念。
首先，我们应该注意到，主席的讲话，是在中共中央政治局，就人口老龄化的形势和对策举行的集体学习时发表的，并且与“落实支持养老服务业发展的政策措施”直接相关。因此，可以认为，主席提出的长期照护保障制度，主要是针对老年群体的。按国际经验，在老年群体中，长期照护主要针对的是“失能老人”，尤其是“完全失能老人”。
其次，我们也应该注意到，在主席讲话中，给这项制度加了一个定语，即“相关保险和福利及救助相衔接的”。对于这个定语，也许可以有两种理解：其一，把“保险和福利及救助”理解为三种社会保障手段。保险和救助主要用于筹资，而福利主要强调服务。
这就是说，长期照护保障制度，要兼顾资金保障和服务保障，是一个国内学术界常说的“大保障”概念。其二，把“保险和福利及救助”都理解为筹资手段，其中的“保险”可以是社会保险，也可以是商业保险。从筹资的角度看“福利”，则应该是社会津贴。因此，在实践中，长期照护保障制度的筹资模式，可能是“混合式”的。
根据以上的分析，并针对“十二五”以来中国实施老年服务的经验和教训，我们认为，长期照护保障应该是一个“大保障”的概念：
第一，使用“保障”一词，是要把用于筹资的保险、补贴等资金保障手段，和用于生活照料和护理、康复的服务保障手段，放到同一个概念框架中，并实现无缝链接，使二者融为一体；
第二，在筹资方面，广开门路，社会保险、商业保险、政府补贴、社会救助、公益慈善等手段，可以用的都用上，以“混合式”的新模式，为不同收入水平的社会群体，设置目标一致而路径各异的资金筹措渠道；
第三，在服务方面，要着力引导老年服务机构将机构、社区、居家三个层面整合为一体，向“中档设施、小型适用、专业水准、优质服务、融入社区，惠至居家”的方向发展；
第四，实现的“大保障”的组织保证，需要各相关政府部门，包括财政部、人力资源和社会保障部、民政部、卫生和计划生育委员会等通力合作，以求达致多方共赢。
2．长期照护的国际共识与相关经验
自从20世纪60年代以后，随着发达国家纷纷进入人口老龄化，包括医疗保险在内的医疗服务制度，感受到了从未有过的压力。有研究表明：“美国、日本以及欧洲一些国家医疗费用大幅度增长的原因，除了医疗技术发展造成的费用增加，主要是由于人口老龄化。”
虽然坊间有传说，平均而言，一个人一生的医疗费用，70%是用在临终前的最后一个月。但是国际上有研究发现：所谓“临终前的短期医疗费用”大幅增加，实际上主要增加的是护理费用。
于是，发达国家从上个世纪80年代开始，便有针对性地将把政策视野聚焦到“长期照护”（Long-trmCar）。具体的政策思路是：首先将本应属于临床护士的工作，基础护理，亦即日常生活照料，从医疗服务中剥离出来；接下来，一部分非治疗性的护理和康复服务，也被从医疗服务中划分出来。
所谓“非治疗性的护理和康复服务”，是指其目标不是为了“治愈”，而是为了延缓老年人罹患的慢性病病情发展，并尽可能地维持老人生理机能和精神健康。将上述两项服务合并到一起，就是所谓的长期照护。
长期照护在日本被称为“介护”——看护、照顾的意思。即一方面是在日常生活中提供衣食住行等方面的帮助，另一方面也包括医疗、看护、康复训练等方面的援助。
在这里强调的是：介护是以照顾日常生活起居为基础、为独立生活有困难者提供帮助。其基本内涵为自立生活的支援、正常生活的实现、尊严及基本的人权的尊重。其理由是：老年人的失能并非都是由疾病造成的，生理衰退和认知障碍，同样也会严重影响老年人的日常生活活动能力。
还需要强调一点，按照已经形成的国际惯例，很多国家会把长期照护归入社会服务的范畴。这表达了两层意思：其一，长期照护是由在社会服务领域专设的老年服务机构提供的，而不是医疗机构。
其二，在专业设置上，长期照护要与医疗服务，医院中的临床护理分离，自成一个独立的专业。按照国际经验，长期照护的专业团队由注册护士为首，主要包括护士、社会工作者、营养师、康复师和心理咨询师等构成，在一线为老人提供日常照护的是专门从事老年照护的服务人员。譬如日本的“介护师”和“介护士”。
将长期照护纳入社会服务的目的很明确，就是要降低服务成本。因为医疗服务通常被看成一种“高门槛”的专业服务，凡服务，只要沾上医疗的边，成本就上去了，全世界皆然。日本学者的研究指出：同样的照护服务，由老年服务机构提供，医院三1／7。
世界各国对长期照护的历史性选择表明，这项制度背后的理念，还有更为深远的内涵。丹麦在年提出了老年人医疗卫生和福利服务的三原则：“第一，人生自始至终的原则，第二，剩余能力发挥的原则；第三，尊重老龄者自我决定的原则。”
在国内，有研究者将其概括为“连续性、自主性、自立性”三原则。
其中的“人生自始至终”或“连续性”原则，主要就是目前谈论甚多的“原址安老（AginginPlac）”，特别重视老年生活的人文环境，希望老人能在自己长期居住的住宅和社区中度过晚年。
其中的“剩余能力发挥”或“自立性”原则，是强调尽可能地保护和维持老人的自理能力，因此机能康复是长期照护服务的重要任务。
其中的“尊重老龄者自我决定的原则”或“自主性”原则，是强调需要什么服务，由谁来提供服务，在什么地方接受服务，等等，都应该由老人自己来作选择和决定。
这三大原则与如今联合国倡导的“积极老龄化”、“健康老龄化”是一脉相承的，这些理念应该贯彻在长期照护服务和长期照护保险的设计中。
3．长期照护资金筹措的国际经验
对失能老人提供长期照护服务，显然是需要资金支持的，按照国际经验，大多数建立了相关制度的国家都采取了长期照护保险的筹资模式。经过几十年的努力，世界各国的长期照护保险逐渐形成了若干种不同的模式。
有研究以丹麦、美国、德国和日本为例，来讨论长期照护保险的各种模式。
研究指出：因资金来源不同，可分为保险型和福利型两大类。在上述四个国家中，丹麦属于“福利型”，财源是税金，由政府机构来实施；美国属于“商业保险型”，财源是保险费，由保险公司来经营；德国属于“社会保险型”，财源是保险费，但由政府机构来运营。
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